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“清庫大限”后PPP項目何去何從

2018-06-06 來源: 瀏覽:43

2017年11月10日,財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),PPP項目清庫工作開始。

2018年4月27日,財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》,涉及173個示范項目的處理結果。其中84個PPP示范項目發生變動,30個同時移出項目庫和示范項目名單,總投資額約為300.2億元;54個調出示范項目名單,總投資額約為1584.8億元;89個項目限期整改,總投資額約為4817.9億元。

2018年5月8日,財政部PPP中心公布,截至4月23日,各地累計清理退出管理庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元。除管理庫項目外,各地還退出儲備清單項目430個,涉及投資額6551億元。

據統計:從地域看,退庫項目數最多的是新疆、山東(含青島)和內蒙古,三省區合計占到退庫項目總數的50%;從細分領域看,市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發等三類工程在退庫項目中占比51.9%,占退庫項目總投資額的63.8%,在需要整改項目中,除市政工程、交通運輸類外,生態建設和環境保護項目問題也較為突出,這三類合計占整改項目總數的57.3%;從付費方式看,政府付費類項目559個、投資額5289億元;使用者付費類項目606個、投資額5653億元;可行性缺口補助類項目530個、6773億元;從項目投資額來看,整改項目中投資額前三位依舊是交通運輸、市政工程、城鎮綜合這三大類,合計占整改項目投資額的70.6%。

值得注意的是:其一,不論是退庫項目還是整改項目,單位體量最大的類別都是交通運輸類,退庫、整改單個項目平均投資額分別高達23億元、36億元;其二,在被要求整改和退庫的項目中,不乏涉及央企的重大項目,其中包括中國建筑、中國鐵建等,而此次被財政部指出存在瑕疵的PPP項目中,還涉及中國中冶下屬公司、中國中鐵、中國交建下屬公司以及中國光大國際集團等。

本次嚴監管措施擲地有聲,讓各方對PPP模式的發展心存疑慮,PPP項目將何去何從,本文將圍繞五大問題展開分析。

一、PPP項目會被叫停嗎?

答案當然是“不會”。事實上,PPP項目不僅不會被叫停,在新時代的背景下,還將迎來真正的春天,全力開啟以高品質PPP項目主導的新時代,實現從數量增長向質量增長的可持續發展。

對PPP項目的核查工作,體現了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心,也體現了各方為PPP模式正本清源、實現健康可持續發展而正視問題、迎難而上并奪取最終勝利的信心,有利于及時發現問題、糾正問題,優化PPP項目管理,促進PPP規范高質量發展。

另一方面,國務院辦公廳發文對PPP實施較快、項目規范的27個地區進行表彰,對于合規項目加大支持,正是PPP項目規范度要求提升的未來政策導向。

今年以來國家層面對于PPP的規范發展也在有序推進之中,其中就包括備受矚目的PPP立法。PPP模式在我國推廣30余年,一直停留在部門層面的規章無法滿足市場需求,國家從立法層面上對PPP發展做出統一規劃正契合了未來PPP高質量發展的要求。

3月14日,國務院辦公廳發布了《關于印發國務院2018年立法工作計劃的通知》(國辦發〔2018〕14號),其中明確“提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草)”,

4月14日,新華社發布《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》,其中明確提出“創新投融資方式,規范運用政府和社會資本合作(PPP)模式,引導社會資本參與基礎設施和民生事業”。

4月23日,國務委員兼國務院秘書長肖捷在《人民日報》發表署名文章“深入推進簡政放權”中明確提出:要“創新公共服務發展機制,探索政府與社會合作新方式,引導社會資本參與公共產品和公共服務供給”。

二、PPP項目被清理出庫后有何影響、如何處置?

對于處于前、中期的項目而言,被清理出庫將面臨與銀行融資合同是否能繼續等問題,對于示范項目而言,退庫將面臨的最直接影響是,原獲得財政部PPP獎補資金的項目需將獎補資金原數返還。

從法律角度看:

對于部分由于不符合規范要求,存在明顯的瑕疵和硬傷,至今仍然無法執行、難以落地的項目而言,退庫意味著從根本上否定了其作為PPP存在的基礎,此類項目會涉及到合同的變更與解除等問題,至于由此而引發的該類合同的變更與解除,究竟屬于無效合同還是屬于可撤銷合同的范圍,違約責任由誰來承擔,要基于合同本身的約定,以及某個項目本身所引致前述變化的具體原因,來判定由誰的過錯導致合同無法履行。雙方由于退庫解除合同所導致的損失是民事責任,比如投資已經發生、工程干了一半、已發生的銀行貸款等,由誰來賠償,需要根據個案進行分析,以厘清究竟是社會資本的問題,還是政府的原因,或是雙方均有相應的責任。

對于部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的項目以及被退出示范庫的項目,因為項目本身的PPP性質并沒有發生改變,所以原來雙方簽署的PPP合同應當持續有效,政府與社會資本合作的基礎并不會發生根本性變化。經過整改、協商后仍能夠繼續實施。但也需要注意因為整改導致合作條件發生變更,可能會引起合作進入僵局。

三、出庫的項目,整改之后還能重新入庫嗎?

據財政部PPP中心稱,若項目能按照最新政策精神和要求規范推進,政策是鼓勵重新申報入庫的。PPP項目庫的管理一直是一個動態的管理,入庫本身并不是像市場準入那樣是一種行政許可行為,PPP信息平臺項目庫的管理是動態管理,入庫的PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要件;從信息平臺本身的管理制度角度看,對于不合規的項目,在其不符合要求的情況下,投資方與地方政府要么整改,要么退庫。什么時候發現這種情況,什么時候就可以退庫,這是一種可以追溯的機制。  

四、2018年PPP改革方向?

統一頂層設計。推動PPP條例出臺,建立統一市場,解決好部門職責重疊、分工分治,以及財稅、金融、價格、土地政策不配套等問題。

嚴格合規核查。認真核查規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序。 

把好物有所值、財政承受能力“論證關”,嚴守10%的財政承受能力紅線,并進一步完善財政承受能力論證制度,加快建立PPP項目財政支出責任監測預警體系,堅決防范和化解財政風險。

加強標準、過程和結果監管。制定產出標準、標準化合同、風險防控指引、績效管理辦法等,壓實社會資本方運營責任,加強項目執行、產出和驗收監管,確保全生命周期監督考核做實做細做好。

規范項目庫管理,嚴格入庫標準。規范管理的內容,包括夯實項目前期工作,切實履行采購程序,嚴格審查簽約主體等;同時,還要建立PPP項目財政支出責任統計動態監測、預警提示和信息披露機制,嚴控財政支出責任,約束不合理的項目投資沖動。落實中長期財政規劃和年度預算安排,加強項目績效考核,落實按效付費機制,確保公共服務安全、穩定、高效供給。

另外,隨著越來越多的項目進入到執行期,執行期的管理將是一個重點,同時也是目前政策和管理機制相對缺乏的一個盲點。如何完善項目執行階段的管理辦法,確保萬億級的PPP項目能夠順利實施并達到提質增效和提升公共治理能力的目的,應是下一階段的重點。

五、PPP項目發展趨勢?

總量上將保持基本穩定,小步前進。

PPP邊界漸明,PPP是提升公共服務質量和效率的工具。在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式,是轉變政府職能、激發市場活力的重要改革舉措,也是公共服務供給機制的重大創新。此次清理為糾正當前PPP項目實施過程中出現的走偏、變異問題提供了良好契機,以問題導向、結果導向使得各方參與者對PPP有了更深刻、明晰的認知。

在領域上,預計其發展核心將圍繞城鎮化質量的提升。污水處理、垃圾處理等環保領域將繼續保持領先。小城鎮建設、產業園區、智慧城市、醫養健康等提升城市競爭力和城鎮化質量的項目,有望進一步增加。但單純的市政基礎設施建設項目,預計在PPP項目中的占比會有所下降。

在參與方式上,民間資本進入PPP預期提升,預計聯合體參與的比重將逐漸增加,央企與地方國企和民企的合作將日漸增多。

加強信息公開,運用社會監督和網絡的力量凈化采購環境。

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